Движение за ядерную безопасность.Официальное представительство в интернете.http:\\www.nuclearpolicy.ru, e-mail:nimironova@nuclearpolicy.ru
Главная Вниз Назад

Сеть за ядерную безопасность | Пресс-релизы
Аналитические материалы | Библиотека | Cсылки | Карта сайта

Быстрый переход:

Структура раздела
"Законодательство"



НОВЫЕ УГРОЗЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЯН




Злотникова Т.В.
д.ю.н., академик РАЭ
Заключение на законопроект
«Об обращении с радиоактивными отходами»,


Краткая история вопроса.


В действующем законодательстве сфера обращения с радиоактивными отходами не урегулирована должным образом. В российской правовой системе нет отдельного закона, регулирующего отношения в данной сфере. Попытки создания комплексного законодательного акта, регулирующего обращение с радиоактивными отходами в России, предпринимались начиная с 1992 года. В 1995 году был разработан проект федерального закона «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами», однако Совет Федерации ФС РФ своим постановлением отклонил указанный законопроект. Была создана согласительная комиссия и после внесения определенных поправок в этот закон у него изменилось название ? «Об обращении с радиоактивными отходами». Данная редакция была принята двумя палатами Федерального Собрания РФ и поступила на подпись Президенту РФ. Однако Президент РФ отклонил закон и отправил его на доработку. В результате в 2001 году указанный закон был снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой РФ.

Новый законопроект достаточно радикально отличается от предыдущих редакций.


1.В законопроекте предлагается расширенная система категорирования радиоактивных отходов (далее - РАО).

Среди критериев разграничения в законопроекте выделяется такой как – время образования. Предлагается разделить все РАО на накопленные и эксплуатационные (ст. 3 законопроекта).

Накопленные РАО - это образовавшиеся в результате осуществления оборонных и гражданских программ на территории России до вступления в силу закона; - РАО, образующиеся при выводе из эксплуатации остановленных объектов использования атомной энергии, - РАО, образующиеся при обращении с накопленным до определенного нормативными правовыми актами РФ момента времени отработавшим ядерным топливом; - РАО, образующиеся при обращении с накопленными РАО (вторичные РАО).

При этом, почти все существующие в РФ РАО являются накопленными и их обращение, т.е. коммерческая деятельность хозяйствующих субъектов будет осуществляться за счет налогоплательщиков.

Эксплутационные РАО - это те отходы, которые будут образовываться в дальнейшем, после вступления законов силу и накопления достаточных финансовых средств для их безопасного обращения. Причем этот момент времени точно законопроектом не определятся и будет установлен в будущем Правительством РФ. Законопроект предусматривает реализовать окончательное захоронение. При этом предполагается осуществить окончательное захоронение высокоактивных долгоживущих РАО в глубоких геологических формациях, а среднеактивных и низкоактивных РАО - в объектах окончательной изоляции (захоронения) приповерхностного типа.

Таким образом, законопроект предлагает легализовать существующие хранилища жидких и твердых РАО в недрах на таких предприятиях как Сибирский химический комбинат (Томская область) и Горно-химический комбинат (г. Железногорск Красноярского Края), а также хранилища жидких РАО в поверхностных водоемах (Челябинская область).

Такое правовое регулирование направлено не на обеспечение экологических приоритетов, не на решение накопленных проблем, а на их консервацию. Оно противоречит основополагающим принципам Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами (ст. ) и принципам и нормам охраны окружающей среды, водных отношений, изложенным в ст. 3 и ст. 51 ФЗ «Об охране окружающей среды» и п.1,2 ст.3 и ст. 56 Водного Кодекса соответственно.


2. Законопроект практически игнорирует действующие ранее в экологическом законодательстве нормы прямого запрета на захоронение РАО в компонентах природной среды. Таким образом, специальный, узконаправленный, отраслевой законодательный акт, каким является законопроект, противоречит нормам основополагающих законов общего характера (я бы назвала - базовых законов), какими являются Водный Кодекс, ФЗ «О радиационной безопасности населения», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «Об охране окружающей среды», которые направлены, как определено в их Преамбулах и основополагающих принципах, в первую очередь на обеспечение конституционных прав Российских граждан на жизнь, здоровье и экологическое благополучие (ст.ст. 20, 41, 42 Конституции России, а также ст.ст 2, 17, 18).

По правилам юридической техники и законотворчества, нормы специального закона должны строго и недвусмысленно соответствовать основополагающим, конституционно обусловленным и конституционно обеспечивающим нормам общих законов, но ни в коем случае не размывать их, не нивелировать, и уж тем более не отменять.

При чем это делается не явным путем, через внесение в действующие законы изменений, которые очевидны, и вызовут резкие возражения заинтересованных ведомств, субъектов РФ, местного самоуправления и граждан, чьи экологические права жестоко игнорируют.

Путь известный и апробированный, но он завуалирован под якобы безобидную норму ст.33 законопроекта: «Принятые до вступления в силу настоящего Федерального закона нормативные правовые акты, устанавливающие требования к обращению с радиоактивными отходами , применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону» (читай по-русски: все запреты, действующие сейчас в природоохранном и природоресурсном законодательстве в отношении РАО отменяются).

Тем самым, по сути, закон отменяет фундаментальные нормы ст. 56 Водного кодекса РФ, а также ст.ст. 48, 51 ФЗ «Об охране окружающей среды», запрещающие сброс РАО в водоемы и их захоронение. Указанная норма ст.33 практически превращает в пустую декларацию почти все 23 основных принципа охраны окружающей среды, определенные в ст.3 главного экологического закона.

Вот так легко отменяются многие, а не только указанные прогрессивные экологические нормы, защищающие права на безопасность и здоровье миллионов граждан в угоду узкокорпоративных, в основном коммерческих интересов хозяйствующей организации.


3. Многие нормы законопроекта носят бланкетный характер, т.е. для реализации законопроекта требуется разработка большого количества подзаконных актов, без которых закон действовать не будет.

Более того, закон фактически наделяет ГК «Росатом» неограниченными правами нормативного регулирования обращения с РАО (п.2 ст. 2), что в отсутствие норм прямого действия может существенно изменить итак очень недоброкачественную с экологической точки зрения правовую канву закона. Ведь ведомственное регулирование, тем более в такой сфере, как обращение с РАО, не должно заслонять и вытеснять регулирование отношений посредством закона и допускать выгодные для недобросовестного «чиновника» трактовки закона.


4. Законопроект предлагает создание единой государственной системы обращения с РАО (ст.8), основными субъектами которой являются орган государственного управления в области обращения с РАО - Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее-ГК «Росатом»), органы государственного регулирования, Национальный оператор по обращению с РАО, специализированные организации и эксплуатирующие организации – производители РАО.

При этом на ГК «Росатом», являющуюся хозяйствующей структурой, возлагаются все вопросы администрирования системы обращения с РАО, включая функции государственного управления в области обращения с РАО (ст.32), а также государственного учета и контроля (п.2.3 ст.5 и ст.13), установление лимитов промежуточного хранения (п.12 ст.16.), аккредитации специальных предприятий и т.д. В который раз наступаем на те же грабли: в одной хозяйствующей структуре (при этом активно занимающейся международной коммерческой деятельностью) - ГК «Росатом» недопустимое совмещение антогонистических функций (управленческих, контрольно-надзорных и разрешительных с хозяйственными и коммерческими), тем более в такой опасной сфере, как обращение с РАО.

Более того, на ГК «Росатом» даже возложено руководство надзорным органом - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью (Ростехнадзор), включенным в единую государственную систему обращения с РАО (п.3.4 и п.4 ст.8).

Для непосвященного или запутавшегося в бесконечных новаторских превращениях административных реформ напомню, что сегодня Ростехнадзор является к тому же единственным специально уполномоченным органом, ответственным за проведение государственной экологической экспертизы (еще не совсем до конца уничтоженной реформированием последних лет) на всех потенциально опасных объектах, в том числе связанных с обращением с РАО.

Уместно также вспомнить, что Общественный Совет все того же Ростехнадзора возглавляет небезызвестный «эколог» (особо запомнившийся «успешным» для ядерного лобби проталкиванием через возглавляемый им Комитет по экологии Государственной Думы РФ пакета законов, отменившего существовавший ранее, до 2001 года, запрет ввоза в Россию из-за рубежа отработавшего ядерного топлива - ОЯТ), который одновременно служит Советником руководителя все той же (как не сказать могучей!) ГК «Росатом».

Круг по созданию ядерного синдиката по сути с неограниченной антиэкологической вседозволенностью замкнулся. Видно невооруженным глазом, что законопроект написан ГК «Росатом» под себя и для себя, в нем вообще практически «забыли» о полномочиях специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный надзор за радиационной безопасностью населения, санитарно-эпидемиологическим и экологическим благополучием населения, безопасностью опасных производственных объектов (Роспотребнадзор, Ростехнадзор и Росприроднадзор).


5. Очередным «слабым звеном» является ст.3 «Основные понятия», которая характеризуется терминологическими нестыковками и путаницей, присущей всему законопроекту. Многих терминов в понятийном аппарате указанной статьи нет, а затем они возникают в тексте закона (удаление РАО, их реестр и кадастр, удаляемые, особые РАО и т.д.). А приведенные в законопроекте понятия «обращения с радиоактивными отходами» и «переработка радиоактивных отходов» не приемлемы для газообразных РАО и не охватывают их. Такие «упущения» приведут к правовой неразберихе, многочтимости и разночтимости отдельных норм законопроекта, что (вновь вынуждена повториться) очень опасно по своим потенциальным последствиям для окружающей среды и населения.


6. Вызывает большие опасения и нуждаются в серьезной корректировке ст.5 законопроекта, которая соединила в одной статье (правильнее сказать-свалила в одну кучу) все полномочия в сфере действия закона от Правительства РФ до органов местного самоуправления, потеряв при этом важные вопросы компетенции органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ (п.в, п.д. ст.72, ст.132), а также соответствующими законами.

В силу ограниченности, неконкретности и декларативности участия в том, что позволяет законопроект им остается по существу без какой-либо реальной возможности повлиять на ситуацию, осуществлять «контроль за обеспечением радиационной безопасности населения и охраной окружающей среды» и готовить «граждан к действиям в случае аварии...», т.е к ЧС, а также информировать «население через средства массовой информации о радиационной обстановке на территории соответствующего муниципального образования».

В переводе на реальный русский язык региональным и муниципальным властям на практике останется - отвечать один на один с населением и перед населением за все, что натворит по этому законопроекту вся вышестоящая вертикаль, а в реалиях все та же хозяйствующая структура с безусловным коммерческим интересом, т.е.-ГК «Росатом».

Естественно, что такой перекос в соотношении полномочий и компетенции тех, кто принимает все решения, при этом имея коммерческую мотивацию, и теми, кто несет за них всю полноту ответственности, не просто не будет способствовать обеспечению безопасности в сфере обращения с РАО, а наоборот может катализировать нештатные ситуации, вплоть до ЧП).


7. В законопроекте нет общей четкой концепции обращения с РАО. Отработавшее ядерное топливо (далее-ОЯТ) вынесено за скобки правового регулирования, что не позволяет сформулировать единые правила для обращения с РАО и ОЯТ, как это сделано в международном праве (Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами, Вена, 1997 г.) и в национальном законодательстве многих стран.

Для комплексного правового регулирования необходимо включить отработавшее ядерное топливо в сферу действия закона об обращении с РАО, внеся соответствующие изменения и в закон «Об использовании атомной энергии» (либо рассматривать одновременно два законопроекта в пакете: об обращении с РАО и с ОЯТ).


8. В законопроекте не регулируются отношения по экспорту и импорту радиоактивных отходов, отработавшего ядерного топлива и РАО, образующихся от переработки зарубежного ОЯТ, хотя в действующем законодательстве существует правовая неопределенность в данном вопросе, которая дает возможность оставлять отходы, образовавшиеся от переработки ОЯТ, ядерных материалов и радиоактивных веществ на территории России, либо хранить зарубежное ОЯТ длительное время.

Опять в переводе на понятный русский язык - закон действительно открывает неограниченную возможность превращения страны во Всемирный Ядерный Могильник!!!


9. Законопроект имеет противоречивый характер. С одной стороны, согласно ст. 8 одним из принципов создания и функционирования единой государственной системы обращения с РАО является «абсолютный приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов и окружающей среды от вредного воздействия радиоактивных отходов при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии». С другой стороны, допускается возможность захоронения РАО в компонентах природной среды.

Указанный принцип должен быть основным, он должен не только по букве, но и по смыслу пронизывать весь закон, т.е. должен быть вынесен в Преамбулу закона и стать главным принципом всех процессов и этапов обращения с РАО (а не принципом, затерянным в «создании и функционировании системы» - как указано в статье). Именно основные принципы в случае пробелов и противоречий (которых в законопроекте великое множество), должны служить своеобразным ориентиром, необходимым для правоприменителей и возможно для судебных инстанций. Указанный принцип должен быть не просто красивой фразой, а руководством к действию для всех участников отношений, связанных с обращением с РАО.


10. Хотя вся финансовая ответственность по обращению с РАО лежит на государстве, законопроект не предусматривает дополнительных расходов федерального бюджета помимо средств, предусмотренных на это ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (Постановление Правительства РФ от 13 июля 2007 г. № 444) и другими целевыми программами, предусматривающими мероприятия по обращению с РАО, однако указанная ФЦП имеет гриф «для служебного пользования».

Очевидно, что мнимое отсутствие дополнительных расходов федерального бюджета, необходимых для реализации закона, это определенная уловка для быстрейшего принятия недоброкачественного и опасного по своим последствиям закона, скрытая под установленный для названной ФЦП гриф «ДСП».


11. Законопроект закладывает в вопросах, связанных с правом собственности, серьезные проблемы для национальной безопасности (как для экологической, так и для антитеррористической ее составляющей), а также имеет выраженную коррупциогенность. Так, п.2 ст.7 и п.1 ст.11 противоречат друг другу. А п.3 ст.7 определяет, что «пункты долговременного хранения радиоактивных отходов, а также пункты размещения особых радиоактивных отходов, пункты захоронения особых радиоактивных отходов и иные пункты хранения радиоактивных отходов, за исключением пунктов захоронения радиоактивных отходов, могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц».

Легко представить, как такие опасные объекты легко окажутся в собственности у иностранных граждан. При такой «трогательной» заботе законодателя за счет средств федерального бюджета (см. п.7 данного заключения) о «чужих собственниках», т.е. в прямом смысле неизвестно о ком, совсем забыли о своих государственных собственниках-субъектах РФ.


12. Выявлены серьезные противоречия антимонопольному законодательству (п.6.4 ст.8 и п.1.3 ст.19).


13. В законопроекте не прописаны процедуры общественного участия на разных стадиях обращения с РАО, хотя право граждан и общественных объединений на участие в решении вопросов охраны окружающей среды, радиационной безопасности и в формировании политики в области использовании атомной энергии закреплено не только в ст.11 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 14 ФЗ «Об использовании атомной энергии» соответственно, но и в Конституции РФ (ст.ст.29,30,32,41,42).


Таким образом, сотни тысяч граждан, проживающих в известных муниципальных образованиях, так называемых ЗАТО, с таким законом могут стать безмолвными и бесправными заложниками малоконтролируемого, растянутого до безграничья, процесса обращения с РАО (фактически: городами - резервациями).


ВЫВОДЫ.

1. Принятие законопроекта в существующей редакции, т.е. в отрыве от правовой регламентации всего комплекса отношений по регулированию обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом, не будет способствовать защите настоящего и будущего поколений от вредного воздействия на их здоровье ионизирующего излучения и противоречит основополагающим международным нормам (Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами, ст.1), основополагающим нормам Конституции РФ (ст.ст. 2,4,15,17,18,20,41,42,72), а также многочисленным нормам действующего законодательства (Водный Кодекс, ФЗ«Об охране окружающей среды», ФЗ«О радиационной безопасности населения», ФЗ«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.). Очевидна его противоречивость и Экологической Доктрине Российской Федерации, в которой провозглашено, что «Сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества».

2. Законопроект нуждается в серьезной концептуальной переработке и приведении в соответствие с основополагающими международными и внутрироссийскими нормами.

3. Он нуждается, в силу его большой важности и высокой потенциальной опасности, в широком и пристальном концептуальном обсуждении с заинтересованными ведомствами (МЧС, МЗСР, МПР), подведомственными им контрольно-надзорными органами (Роспотребнадзор, Ростехнадзор и Росприроднадзор), с субъектами РФ (в первую очередь: Красноярский край, Томская, Челябинская, Московская обл., г. Москва и др.) с АН РФ, Общественной палатой, общественными организациями и др.

4.Естественно, что указанный перечень замечаний и противоречий не исчерпан и может быть существенно пополнен.


Заключение подготовлено для выступления в качестве эксперта при рассмотрении данного вопроса на заседании комиссии по экологии Московской городской Думы-19.01.10г., а также для выступления депутата Государственной Думы ФС РФ А.Н.Грешневикова при рассмотрении законопроекта в 1-ом чтении 20.01.10г. (на обоих заседаниях в основных параметрах и было озвучено). При подготовке использован материал А.А. Талевлина, к.ю.н., руководителя Челябинского общественного фонда «За природу».


P.S. Законопроект принят Государственной Думой РФ в 1-ом чтении 20.01.10, поэтому теперь для его серьезной переработки и концептуального исправления необходимо возвращение в 1-ое чтение.


Д.ю.н., Заслуженный эколог России,
Почетный работник охраны природы,
Академик Р Э А
Т.В. Злотникова
19.01.10г

| Вернуться в начало документа

На этой странице:

Пресс-релиз


Главная Вниз Назад

Сеть за ядерную безопасность | Пресс-релизы
Аналитические материалы | Библиотека | Cсылки | Карта сайта

Быстрый переход:

«Движение за ядерную безопасность»
а/я 8452, Челябинск, 454084
тел. 791-6459


Интернет-страница: http://www.nuclearpolicy.ru
E-mail: nuclearpolicy@nmironova.net

Яндекс цитирования Rambler's Top100 liveinternet.ru: показано число просмотров за 24 часа, посетителей за 24 часа и за сегодня

Программирование и поддержка: 
Написать письмо администратору 
© 2001-2008 год 


Наш любимый хостинг

http://www.loravita.ru - Пластические операции в Челябинске | http://www.myakushkin.ru - Персональный сайт Мякушкина Дмитрия | http://www.eventt.ru - Организация корпоративных праздников и мероприятий в Челябинске | http://www.chaplin74.ru - Организация частных праздников в Челябинске | http://www.zagorodom74.ru - Туристический альманах ЗаГородом74.ру | http://www.famian.ru - Оптовая торговля сигарами, сигариллами, табаком, трубками, кальянами в Челябинске | http://www.an-famian.ru - Агентство недвижимости ФАМИАН в Челябинске | http://www.pravo174.ru - Юридическая компания ФОРЛЕКС в Челябинске | http://www.nuclearpolicy.ru - Движение за Ядерную Безопасность в Челябинске